Płatności bezpośrednie

Ewolucja płatności bezpośrednich w ramach Wspólnej Polityki Rolnej

Płatności bezpośrednie zostały wprowadzone w 1992 r. w ramach reformy Wspólnej Polityki Rolnej Mac Sharry’ego, a w wyniku kolejnych reform WPR stały się głównym instrumentem wsparcia rolnictwa. Celem płatności bezpośrednich było rekompensowanie rolnikom spadku ich dochodów spowodowanego znaczną obniżką cen gwarantowanych i stąd ich początkowa nazwa „płatności kompensacyjne”.

Kolejna reforma WPR, Agenda 2000, dokonała dalszej redukcji cen gwarantowanych/interwencyjnych w zamian za zwiększenie płatności bezpośrednich. Reformy z lat 1992 i 2000 odniosły duży sukces, przyczyniając się do poprawy równowagi rynkowej oraz stabilizacji dochodów rolniczych.

Postanowienia reformy WPR z 2003 r. z Luksemburga wyszły daleko poza dotychczasowe rozwiązania. Wprowadzono system płatności oddzielony od wielkości produkcji (decoupled), który zastąpił większość dotychczasowych płatności bezpośrednich. Reforma ta wprowadziła również zasadę wzajemnej zgodności (cross-compliance), uzależniając wypłacanie rolnikom płatności w pełnej wysokości od utrzymywania gruntów wchodzących w skład gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska oraz przestrzegania wymogów zasady wzajemnej zgodności z zakresu środowiska, identyfikacji i rejestracji zwierząt (obszar A), zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt i roślin (obszar B) oraz dobrostanu zwierząt (obszar C).

Zatem od 2003 r. płatności bezpośrednie w Unii Europejskiej zasadniczo są oddzielone od produkcji rolnej, ponieważ ich nadrzędnym celem jest wsparcie dochodów rolniczych, a nie powodowanie zachęt do zwiększania produkcji. Dzięki temu rolnicy dostosowują swoją produkcję do faktycznego zapotrzebowania rynku i swoich przewag konkurencyjnych, a nie kierują się wysokością płatności bezpośrednich. Co do zasady wypłata wsparcia nie jest bowiem powiązana z obowiązkiem prowadzenia określonej produkcji rolnej.

W kolejnych latach włączano kolejne sektory do systemu płatności jednolitej. W 2008 r. dokonano przeglądu funkcjonowania WPR (Health Check) i postanowiono o kontynuowaniu podejścia zapoczątkowanego reformą z 2003 r. w zakresie oddzielania płatności od bieżącej produkcji w celu promowania bardziej zorientowanego na rynek i zrównoważonego rolnictwa.

W wyniku kolejnych reform WPR płatności bezpośrednie stały się ważnym instrumentem tej polityki odpowiedzialnym za: wsparcie i stabilizację dochodów rolniczych, utrzymanie użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, rekompensowanie kosztów związanych z wypełnianiem wymogów wspólnotowych (w odniesieniu do jakości i sposobów produkcji) związanych z realizacją pozaprodukcyjnych dóbr publicznych, zapewnienie równych warunków konkurencji w ramach jednolitego rynku rolno-żywnościowego, a także instrumentem pomocnym w realizacji nowych wyzwań związanych z ochroną zasobów naturalnych, zmianami klimatycznymi, gospodarką wodną, różnorodnością biologiczną oraz energią odnawialną.

Systemy płatności bezpośrednich obowiązujące w UE

Generalnie w UE funkcjonują dwa systemy płatności: system płatności jednolitej (z ang. SPS - Single Payment Scheme) oraz system jednolitej płatności obszarowej (z ang. SAPS - Single Area Payment Scheme).

System płatności jednolitej(SPS) stosowany jest w państwach UE-15 oraz przez Chorwację, Maltę i Słowenię. W systemie SPS funkcjonują trzy modele płatności: historyczny, regionalny i mieszany (hybrydowy). Płatności są przyznawane rolnikowi na podstawie posiadanych przez niego uprawnień, które muszą być aktywowane poprzez przypisanie ich do ziemi.

W modelu historycznym (A) liczbę i wartość uprawnień ustalano na podstawie średniego poziomu wsparcia i średniej liczby hektarów objętych wsparciem w okresie referencyjnym obejmującym lata 2000-2002. Z uwagi na fakt, że w okresie tym różnicowano wsparcie w zależności od kierunku produkcji, zróżnicowane są również wartości uprawnień przyznanych poszczególnym rolnikom w ramach pierwszego przydziału. Ten model płatności jest stosowany przez Austrię, Belgię, Francję, Grecję, Hiszpanię, Holandię, Irlandię, Portugalię, Szkocję, Walię i Włochy.

W modelu regionalnym (B) wszystkie uprawnienia do płatności przyznawane rolnikom z danego regionu mają tę samą wartość nominalną, obliczoną jako iloraz całkowitej kwoty pułapu regionalnego i liczby kwalifikujących się hektarów określonych na poziomie regionalnym. Model ten stosowany jest przez Maltę i Słowenię.

Państwa członkowskie mogły się również zdecydować na stosowanie modelu mieszanego (hybrydowego (A+B)) stanowiącego połączenie dwóch powyższych modeli płatności. W modelu mieszanym (hybrydowym) wartość uprawnienia to suma kwoty historycznej (kalkulowanej indywidualnie dla danego rolnika na podstawie danych referencyjnych) oraz kwoty ryczałtowej (jednolitej dla całego regionu). Model mieszany (hybrydowy) może być statyczny (niezmienny) bądź dynamiczny(zmierzający do stawki jednolitej). Model hybrydowy statyczny wybrały Irlandia Północna, Luksemburg i Szwecja, natomiast model hybrydowy dynamiczny – Anglia, Dania, Finlandia i Niemcy.

Poza realizacją płatności jednolitej, państwa stosujące SPS mogą wspierać rolników również za pomocą tzw. wsparcia specjalnego. Ponadto mają możliwość stosowania w niektórych sektorach tzw. płatności oddzielnych.

System jednolitej płatności obszarowej(SAPS) to uproszczony system płatności bezpośrednich stosowany przez wszystkie państwa, które przystąpiły do Unii Europejskiej w 2004 r. lub później, z wyjątkiem Chorwacji, Malty i Słowenii. W systemie tym brak jest uprawnień do płatności. Stawkę jednolitej płatności obszarowej oblicza się poprzez podzielenie rocznej krajowej koperty finansowej, określonej dla każdego państwa na podstawie historycznych danych, takich jak: plony referencyjne zbóż, powierzchnia upraw polowych (zboża, rośliny oleiste, rośliny wysokobiałkowe, len i konopie włókniste), liczba zwierząt, przez powierzchnię referencyjną, stanowiącą powierzchnię użytków rolnych danego państwa (w Polsce 14 mln ha). W systemie SAPS również istnieje możliwość stosowania płatności oddzielnych oraz wsparcia specjalnego.

Ponadto płatności w nowych państwach członkowskich mogą być uzupełniane z budżetu krajowego (tzw. krajowe płatności uzupełniające / przejściowe wsparcie krajowe).

Zasada wzajemnej zgodności (cross-compliance)

Otrzymywanie płatności bezpośrednich przez rolników w pełnej wysokości, zarówno w ramach systemu SPS jak i SAPS, zostało uzależnione od utrzymywania gruntów wchodzących w skład gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (GAEC) oraz spełnianie wymogów z zakresu środowiska, identyfikacji i rejestracji zwierząt (obszar A), zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt i roślin (obszar B) oraz dobrostanu zwierząt (obszar C).

Powyższe normy i wymogi składają się na jeden mechanizm zwany zasadą wzajemnej zgodności.

W państwach UE-15 system kontroli przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności był wdrażany stopniowo w latach 2005-2007.

W państwach członkowskich, które przystąpiły do Wspólnoty 1 maja 2004 r. (nowe państwa członkowskie), do końca 2008 r. mechanizm ten był ograniczony do kontroli przestrzegania utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Natomiast wymogi wzajemnej zgodności wdrażane były również stopniowo. Od roku 2009 obowiązują wymogi z obszaru A, od roku 2011 obowiązują wymogi z obszaru B, natomiast wymogi z obszaru C zostały wdrożone w roku 2013.