Kompromis polityczny w sprawie nowej WPR

środa, 17 lipca 2013 r.

W dniu 26 czerwca br. Rada UE (ministrowie rolnictwa), Parlament Europejski i Komisja Europejska osiągnęły porozumienie polityczne w sprawie reformy wspólnej polityki rolnej. Porozumienie dotyczy czterech projektów rozporządzeń, które w latach 2014 – 2020 mają regulować funkcjonowanie WPR w zakresie płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, wspólnej organizacji rynków rolnych oraz finansowania, zarządzania i monitorowania WPR. Zanim reforma wejdzie w życie, konieczne jest jeszcze formalne zatwierdzenie tekstów legislacyjnych przez Radę i PE jako porozumienia osiągniętego w pierwszym czytaniu. Najprawdopodobniej nastąpi to jesienią, bowiem rozporządzenia muszą być jeszcze dopracowane przez prawników i lingwistów.

Prace nad propozycjami prawnymi Komisji Europejskiej trwały od października 2011 roku. W Radzie prowadziły je cztery kolejne prezydencje – polska, duńska, cypryjska i irlandzka. Równolegle nad poprawkami do projektów rozporządzeń pracował PE. Obie instytucje przyjęły swoje stanowiska w marcu 2013 r. i od kwietnia przystąpiły do intensywnych negocjacji. W rozmowach trójstronnych z Komisją i Parlamentem, Radę UE reprezentowała prezydencja irlandzka. Uzgodnienia, jakie zapadły pod koniec czerwca w Luksemburgu, kiedy odbyło się posiedzenie Rady UE ds. Rolnictwa i Rybołówstwa (w dniach 24 - 25 czerwca br.) oraz Brukseli, podczas ostatnich spotkań trójstronnych (w dniu 26 czerwca br.), umożliwiły ostateczne rozstrzygnięcia w sprawach, wobec których były największe rozbieżności.

Projekty kompromisowe zawierają wiele nowych rozwiązań, które będą wymagały wdrożenia przez państwa członkowskie. W niniejszym artykule opisano najważniejsze z nich.

Płatności bezpośrednie

W projekcie rozporządzenia dotyczącego płatności bezpośrednich zapewniono możliwość kontynuowania uproszczonego systemu płatności bezpośrednich SAPS do 2020 r. Jednocześnie wprowadzono nowe komponenty systemu płatności, takie jak: i) płatność za praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i środowiska (zazielenienie), ii) płatności dla małych gospodarstw, iii) płatności dla młodych rolników, iv) płatności związane z produkcją oraz v) płatności z tytułu obszarów o ograniczeniach naturalnych.

Zazielenienie

W ramach nowego systemu płatności bezpośrednich wprowadzono obowiązek realizacji praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska. „Zazielenienie” ma być realizowane poprzez trzy obowiązkowe praktyki: dywersyfikację upraw, utrzymanie trwałych użytków zielonych (TUZ), utrzymanie obszarów proekologicznych (tzw. EFA) lub praktyki równoważne (przynoszące ten sam, bądź wyższy poziom korzyści dla środowiska i klimatu jak praktyki obowiązkowe). Praktyki równoważne mogą obejmować elementy programu rolno - środowiskowo - klimatyczne albo krajowe lub regionalne systemy certyfikacji środowiskowej. Lista praktyk równoważnych będzie określona w załączniku do rozporządzenia.

Obszary proekologiczne

Gospodarstwa posiadające do 15 ha gruntów ornych będą wyłączone z wymogu utrzymywania obszarów proekologicznych. Ich odsetek ma w 2015 roku wynosić 5% i może on być podniesiony do 7% po przedstawieniu przez Komisję raportu (najpóźniej w marcu 2017 r.). Lista kategorii gruntów traktowanych jako proekologiczne obejmuje m.in. uprawy wiążące azot (motylkowate) i międzyplony, jak również grunty ugorowane, tarasy, elementy krajobrazu, włączając elementy położone na obszarze przylegającym do gruntu ornego, strefy buforowe, włączając strefy buforowe pod TUZ oddzielone od przylegającego gruntu rolnego, systemy rolno - leśne, pokrywę zieloną, obszary pod zagajnikami o krótkiej rotacji, na których nie stosuje się nawozów mineralnych i/lub środków ochrony roślin, czy pasy działki przylegającej do krawędzi lasu. Państwo członkowskie wybierze kategorie obowiązujące na jego terenie. Do określenia procentowej powierzchni obszarów EFA kraje będą mogły stosować odpowiednie współczynniki ważenia uwzględniające znaczenie poszczególnych kategorii gruntów dla środowiska.

Dywersyfikacja upraw

Gospodarstwa do 10 ha powierzchni gruntów ornych będą wyłączone z wymogu dywersyfikacji upraw. Dla gospodarstw między 10 a 30 ha wymagane będą 2 różne uprawy; uprawa główna nie powinna zajmować więcej niż 75% gruntów ornych. Natomiast gospodarstwa powyżej 30 ha gruntów ornych będą musiały posiadać minimum 3 uprawy na gruntach ornych, przy czym dwie uprawy główne nie powinny zajmować więcej niż 95% gruntów ornych.

Trwałe użytki zielone

Obowiązek utrzymania trwałych użytków zielonych (TUZ) na poziomie gospodarstwa ograniczono do wyznaczonych przez państwa członkowskie TUZ cennych przyrodniczo na obszarach Natura 2000, obejmujących gleby torfowe i podmokłe. Ponadto, jeśli w danym kraju lub regionie udział TUZ w całkowitej powierzchni UR nie zmniejszył się o więcej niż 5%, wtedy możliwa będzie kontrola utrzymania TUZ na poziomie kraju lub regionu (pierwotna propozycja Komisji zakładała obowiązek kontroli udziału TUZ na poziomie gospodarstwa).

System dla małych gospodarstw

Ma on zastępować wszystkie pozostałe komponenty płatności bezpośrednich. Będzie to instrument dobrowolnydla państw członkowskich i rolników. Wysokość pomocy może zostać określona jako kwota ryczałtowa (średnia płatności na hektar pomnożona przez maksymalnie 5 ha lub 25% średniej płatności krajowej na beneficjenta – wtedy łączna kwota tych płatności nie może przekroczyć 10% koperty krajowej) lub jako kwota odpowiadająca sumie wszystkich płatności, do których otrzymania rolnik byłby uprawniony w standardowym systemie. Maksymalna wysokość wsparcia na gospodarstwo może wynieść do 1250 EUR. Rolnicy korzystający z tej formy pomocy zostaną wyłączeni z kontroli spełniania wymogów wzajemnej zgodności, a także zostaną zwolnieni
z konieczności stosowania praktyk w zakresie zazielenienia.

Płatność dla młodych rolników

Będzie działaniem obowiązkowym dla państwa członkowskiego. Na ten rodzaj wsparcia można będzie przeznaczyć do 2% koperty krajowej. Stawka płatności dla młodych rolników będzie podwyższona o 25%. Wsparcie może być udzielone do powierzchni od 25 ha do 90 ha. Państwo członkowskie ustali limit hektarów w gospodarstwie do jakiego będzie ta płatność stosowana. Do płatności będą się kwalifikować rolnicy, którzy nie ukończyli 40 roku życia i którzy gospodarują nie dłużej niż 5 lat.

Płatności związane z produkcją

Na ten rodzaj wsparcia kraje będą mogły, co do zasady, przeznaczyć do 10% krajowej koperty płatności bezpośrednich (8% + 2% na rośliny strączkowe), a niektóre kraje (m.in. te, które stosowały SAPS, w tym Polska) do 15% koperty (13% + 2% na rośliny strączkowe). Płatności będzie można stosować w następujących sektorach: zboża, nasiona oleiste, rośliny wysokobiałkowe, rośliny strączkowe, len, konopie, ryż, orzechy, ziemniaki skrobiowe, mleko i przetwory mleczne, nasiona, mięso baranie i mięso kozie, wołowina i cielęcina, oliwa z oliwek, jedwabniki, susz paszowy, chmiel, burak cukrowy, trzcina cukrowa i cykoria, owoce i warzywa oraz zagajniki o krótkiej rotacji. Płatność ta nie powinna prowadzić do wzrostu produkcji, a jedynie do jej utrzymania.

Inne rozwiązania w systemie płatności bezpośrednich

Aby skierować płatności bezpośrednie wyłącznie do rolników czynnych zawodowo, w projekcie rozporządzenia wprowadzono tzw. definicję aktywnego rolnika. Z płatności bezpośrednich będą wykluczane obszary, na których nie prowadzi się działalności stricte rolniczej (np. lotniska, koleje, obiekty sportowe etc.) na podstawie krótkiej, obowiązkowej dla państw członkowskich, listy (z możliwością uzupełniania jej o dodatkowe elementy). Zasady te nie obejmą podmiotów, które otrzymują płatności nie większe od określonej przez państwo członkowskie kwoty, która z kolei nie może przekroczyć 5 tys. euro.

Państwa członkowskie mają możliwość przesunięcia środków finansowych między filarami (do 25% z II filaru na I filar w latach 2015-2020). Ponadto te kraje, które stosują SAPS będą mogły kontynuować do 2020 r. płatności z budżetu krajowego dla sektorów wspieranych obecnie w ramach płatności uzupełniających. Podstawą do ustalenia wysokości wsparcia krajowego będzie kwota płatności uzupełniających (przejściowego wsparcia krajowego) zatwierdzona przez KE na 2013 r. Wysokość wsparcia ma być stopniowo zmniejszana o 5 punktów procentowych w stosunku do 2013 roku, zaczynając od 75% w roku 2015, do 50% w roku 2020.

Państwa członkowskie mają także możliwość zastosowania tzw. płatności redystrybucyjnej, polegającej na przeznaczeniu do 30% koperty krajowej na dodatkową płatność do jednakowej liczby pierwszych hektarów (w każdym gospodarstwie), nie większej jednak niż 30 ha lub niż średnia powierzchnia gospodarstwa w kraju. Wysokość tej dodatkowej płatności nie może przekroczyć 65% średniej stawki krajowej.

W państwach mających zróżnicowane wartości uprawnień, co do zasady, wartość uprawnień powinna być równa w kraju (lub regionie) do 2019 r. (konwergencja wewnętrzna). Jednak państwa członkowskie będą mogły zadecydować również o takim wyliczeniu tej wartości, aby w 2019 r. każdy rolnik otrzymywał stawkę powierzchniową odpowiadającą co najmniej 60% średniej w kraju (lub regionie). Jednocześnie państwo członkowskie będzie mogło wprowadzić mechanizm ograniczający straty pojedynczego gospodarstwa do poziomu nie wyższego niż 30%.

W przypadku konieczności zastosowania dyscypliny finansowej (mechanizm obniżenia płatności bezpośrednich przy przekroczeniu limitów budżetowych na I filar WPR ustalonych dla budżetu wieloletniego) obejmie ona tylko gospodarstwa rolne otrzymujące ponad 2 tys. euro.

W wyniku dyskusji o ograniczeniu wsparcia dla największych gospodarstw (ang. capping) ostatecznie wprowadzono obowiązkowe zmniejszanie płatności (degresywność), dotyczące rolników otrzymujących płatności bezpośrednie w kwocie większej niż 150 tys. euro rocznie - powyżej tego progu kwota wsparcia, po odjęciu kosztów pracy najemnej, będzie redukowana liniowo o 5%. Państwa członkowskie będą mogły zdecydować, tak jak pierwotnie proponowała KE, że płatności powyżej 300 tys. euro nie będą wypłacane. Środki uzyskane z redukcji będą wykorzystane w II filarze w danym państwie członkowskim.

Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przez EFRROW

W polityce rozwoju obszarów wiejskich utrzymano dotychczasowe podejście dające państwom członkowskim (lub regionom) autonomię w kształtowaniu programów rozwoju obszarów wiejskich w oparciu o pewien katalog działań. Jednak nowe przepisy dotyczące drugiego filara będą bardziej elastyczne - państwa członkowskie (lub regiony) będą decydować, jakie działania zastosować, aby osiągnąć cele ustanowione na bazie sześciu priorytetów rozwoju obszarów wiejskich oraz podpriorytetów (zamiast dotychczasowych „osi”). Polityka rozwoju obszarów wiejskich prowadzona będzie także w ścisłej koordynacji z innymi politykami rozwojowymi za pośrednictwem unijnych wspólnych ram strategicznych oraz tzw. umowy o partnerstwie, zawieranej między państwem członkowskim a Komisją Europejską, która obejmuje wszelkie rodzaje wsparcia z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFRROW, EFRR, Fundusz Spójności, EFS i EFMR w danym państwie członkowskim).

Państwa członkowskie (i/lub regiony) będą też miały możliwość opracowania tematycznych podprogramów, ukierunkowanych na młodych rolników, niewielkie gospodarstwa rolne, obszary górskie, kobiety na obszarach wiejskich, czy też związanych z łagodzeniem skutków zmiany klimatu/dostosowania się do nich, różnorodnością biologiczną oraz krótkimi łańcuchami dostaw. W ramach niektórych podprogramów dostępne będą wyższe poziomy wsparcia.

Utrzymane zostaną działania ukierunkowane na restrukturyzację, inwestycje i modernizację w rolnictwie, a także wsparcie dla młodych rolników i małych gospodarstw, wsparcie dywersyfikacji działalności gospodarczej, odnowy wsi i usług podstawowych. Innowacje stanowić mają motyw przewodni w działaniach związanych z transferem wiedzy, współpracą i inwestycjami w środki trwałe. Rolnictwo ekologiczne będzie teraz odrębnym działaniem. Ponadto, do katalogu PROW wprowadzono zestaw działań związanych z zarządzaniem ryzykiem: ubezpieczenia i fundusze wzajemne oraz instrument stabilizacji dochodów. Na działanie LEADER państwa członkowskie będą musiały przeznaczyć 5% swojej koperty II filara. W podejściu tym możliwe będzie wykorzystanie środków z innych funduszy rozwojowych UE (fundusze polityki spójności i fundusz „rybacki”).

Istotnym elementem reformy jest poszerzenie zakresu działań związanych z celami środowiskowo -klimatycznymi, które wypełniają minimalny próg alokacji wydatków EFRROW ustalony na poziomie 30%. Obejmie on: rolnictwo ekologiczne, działania rolno – środowiskowo - klimatyczne, wsparcie dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami, inwestycje w środki trwałe o pozytywnych efektach środowiskowo - klimatycznych, grupę działań „leśnych” oraz płatności dla obszarów NATURA 2000.

W ramach kompromisu uwzględniono również możliwości wsparcia przetwórstwa rolno-spożywczego w priorytecie dotyczącym poprawy funkcjonowania łańcucha żywnościowego. Ponadto, rozszerzono zakres wsparcia w ramach działania „systemy jakości żywności” o wsparcie działań informacyjno - promocyjnych realizowanych przez grupy producentów rolnych.

Do 2018 roku państwa członkowskie są zobowiązane do wyznaczenia obszarów o ograniczeniach naturalnych (obecne ONW nizinne) w oparciu o 8 nowych kryteriów biofizycznych jakie zaproponowała Komisja.

Istotne będzie ukierunkowanie niektórych działań II filara wyłącznie na aktywnych rolników (zgodnie z definicją stosowana dla płatności bezpośrednich). Ma to dotyczyć rolnictwa ekologicznego, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami, płatności dla młodego rolnika, płatności w ramach systemów jakości żywności, płatności w ramach zarządzania ryzykiem oraz działania dobrostan zwierząt, przy czym w ramach wsparcia dla młodych rolników – umożliwiono uzyskanie statusu aktywnego rolnika w ciągu 18 miesięcy od podjęcia działalności.

Wspólna organizacja rynków rolnych

Przedłużono stosowanie kwot w sektorze cukru do 30 września 2017 r. W porównaniu z pierwotną propozycją KE oznacza to wydłużenie systemu kwotowania o dwa lata gospodarcze. Po zakończeniu kwotowania, cukier w dalszym ciągu będzie objęty mechanizmem dopłat do prywatnego przechowywania.

Refundacje wywozowe zostały ustalone na poziomie zerowym i będą stosowane tylko jako środek zarządzania kryzysowego oraz przy rozwiązywaniu szczególnych problemów (ryzyko gwałtownego pogorszenia warunków produkcyjnych i rynkowych).

W sektorze mleka rozwiązania „pakietu mlecznego”, m.in. w zakresie uznawania organizacji producentów (POs), ich zrzeszeń (APOs) i organizacji międzybranżowych (IBOs), a także negocjowania umów (dotyczy stosunków umownych w sektorze mleka), zostały włączone do rozporządzenia w niezmienionej formie. Wprowadzono natomiast możliwość zezwolenia przez państwo członkowskie na rozszerzenie reguł i obowiązkowych składek finansowych przez POs i IBOs na podmioty nie będące ich członkami, a sektor mleka objęto przepisami dotyczącymi reguł konkurencji (porozumienia i uzgodnione praktyki w odniesieniu do uznanych IBOs) oraz ogólnymi przepisami dotyczącymi notyfikacji do KE. Oznacza to dostosowanie do rozwiązań przyjętych dla innych sektorów. Ponadto, limit skupu interwencyjnego masła ma być zwiększony z 30 tys. ton do 50 tys. ton.

W nowym rozporządzeniu zapisano listę sektorów, które mogą być objęte normami i wykreślono odniesienie do ogólnej normy handlowej. KE otrzymała jednak możliwość zmiany tej listy w drodze aktów delegowanych, z tym że pod ściśle określonymi warunkami. Również w odniesieniu do oznakowania miejsca produkcji lub pochodzenia utrzymano stanowisko Rady, co oznacza wyłączenie sektora mleka z tego wymogu.

Uzgodniono możliwość objęcia obowiązkowymi umowami każdej dostawy produktów rolnych we wszystkich sektorach jednolitej wspólnej organizacji rynków, z zachowaniem dotychczasowych przepisów dla sektora mleka oraz cukru. W sytuacji istotnej nierównowagi rynkowej, w celu stabilizacji sytuacji w danym sektorze, Komisja będzie mogła zezwolić (pod pewnymi warunkami) organizacjom producentów lub międzybranżowym na wspólne podejmowanie działań tymczasowych, polegających np. na wycofywaniu z rynku lub prywatnym przechowywaniu. W ramach poprawy pozycji przetargowej producentów rolnych w łańcuchu żywnościowym, producenci rolni będąc członkami takich organizacji będą mogli (pod pewnymi warunkami) wspólnie negocjować warunki umów na dostawę wołowiny, zbóż i niektórych innych upraw polowych.

Roczny budżet programu „Owoce w szkole” ma wynosić 150 mln euro (zwiększenie o 60 mln euro).

System autoryzacji praw do nasadzeń winorośli będzie funkcjonował w okresie 2016 - 2030. Ważność aktualnych praw do nasadzeń w ramach obecnego systemu, będzie przedłużona o 3 - 5 lat. Wzrost liczby nasadzeń ograniczono do 1% rocznie.

Rozporządzenie horyzontalne

Jednym z ważniejszych elementów regulowanych rozporządzeniem horyzontalnym jest sposób wyliczania wysokości wsparcia. Państwa spoza strefy euro, w uzasadnionych przypadkach, będą mogły dla wyliczenia wartości płatności bezpośrednich wypłacanych rolnikom w ich walucie krajowej stosować kurs wymiany określany na podstawie średnich kursów wymiany Europejskiego Banku Centralnego z okresu 1 miesiąca przed 1 października danego roku (a nie 1 dnia).

Istotnym rozwiązaniem jest także obniżenie wymogów w zakresie kontroli w regionach,
w których poprzednie kontrole dały dobre wyniki. Zmiany nastąpią również w systemie doradztwa rolniczego - wśród obowiązkowychelementów, takich jak zasada wzajemnej zgodności, będzie on teraz obejmować kwestie zazielenienia płatności bezpośrednich, warunki utrzymania gruntów uprawnionych do płatności bezpośrednich ramową dyrektywę wodną i dyrektywę o zrównoważonym stosowaniu pestycydów.

Do zakresu zasady wzajemnej zgodności nie będzie włączona norma dotycząca ochrony gleb podmokłych i gleb zasobnych w węgiel (tzw. norma GAEC7), będzie natomiast włączona ramowa dyrektywa wodna.

Rezerwa kryzysowa (wwysokości 400 mln euro; ceny stałe z roku 2011) będzie tworzona corocznie przez zmniejszenie ogólnych limitów płatności. Niewykorzystane środki takiej rezerwy będą zwracane rolnikom w kolejnym roku w postaci płatności bezpośrednich.

Sankcje za niewypełnienie wymogów zazielenienia w pierwszych dwóch latach będą wynosić 100% kwoty przeznaczonej na zazielenienie, w kolejnym roku wzrosną do 120%, a od lat następnych mają wynosić 125% kwoty płatności zielonej.

Reforma zobowiązuje Komisję do przedstawienia sprawozdania na temat wyników WPR w odniesieniu do jej głównych celów. Wskaźniki oceny i monitorowania WPR zostaną określone w przepisach wykonawczych.

Państwa członkowskie będą ujawniać pełną informację o beneficjentach wsparcia w ramach WPR, z wyjątkiem informacji dotyczących rolników korzystających z uproszczonego systemu płatności bezpośrednich dla małych gospodarstw.

* * *

W ocenie resortu rolnictwa większość z przyjętych w porozumieniu rozwiązań jest korzystnych dla Polski (często mniej skomplikowanych w porównaniu do pierwotnej propozycji Komisji), dlatego minister rolnictwa poparł zaproponowany kompromis, jednak nie bez zastrzeżeń. W pracach nad reformą przedstawiciele Polski konsekwentnie zwracali uwagę na konieczność zapewnienia jednakowych warunków wspierania sektora chmielu w ramach rozwiązań przewidzianych w rozporządzeniu dotyczącym wspólnej organizacji rynków oraz na konieczność rozszerzenia wsparcia powiązanego z produkcją (m.in. tytoń). W tej sprawie minister Stanisław Kalemba podczas posiedzenia Rady w Luksemburgu złożył specjalne, pisemne oświadczenia.