Wstępna ocena najważniejszych założeń pakietu legislacyjnego WPR2020 z perspektywy Polski

środa, 12 października 2011 r.

Z punktu widzenia Polski oraz prowadzonej debaty publicznej oczekiwaliśmy że zmiany WPR będą szły w następującym kierunku:

  1. Zasadniczej reformy WPR - uczynienia jej polityką rozwojową i konkurencyjną wobec rolnictwa z państw pozaeuropejskich, która będzie w stanie odpowiedzieć na rosnące potrzeby żywnościowe Europy i świata w następnych dekadach. Przedstawione dziś propozycje zostały podporządkowane bardziej zasadzie utrzymania transferów budżetowych do państw członkowskich, niż rzeczywistym zmianom w polityce rolnej. Nie uwzględniają one finansowania nowych zadań nałożonych na WPR po jej przeglądzie w 2008 roku.
  2. Uproszczenia - wszystkie państwa członkowskie jednoznacznie zobowiązały KE do wypracowania propozycji WPR prostych, zrozumiałych dla beneficjentów i podatników. Przedstawione dziś przez KE propozycje są bardzo skomplikowane, idą w kierunku dalszego wzrostu biurokracji i wprowadzają wiele nowych elementów do płatności: konieczność prowadzenia 3 upraw w gospodarstwie – co najmniej 5% powierzchni i nie więcej niż 70% powierzchni każda; płatność tylko dla aktywnych rolników – płatności bezpośrednie muszą stanowić więcej niż 5% przychodów w stosunku do tych z działalności nierolniczej albo na gruntach rolnych składających się na gospodarstwo jest prowadzona minimalna działalność określona przez państwo członkowskie, limity górne płatności (tzw. capping) , płatności bezpośrednie wyższe dla młodych rolników, obowiązek zazielenienia 30% koperty narodowej.
  3. WPR sprawiedliwej i wyrównanej - drobne korekty finansowe są niewiele warte, wobec nadal utrzymanej koperty narodowej na płatności opartej na historycznych parametrach. Plon referencyjny zbóż , czy oleistych sprzed 20 lat oraz pogłowie bydła mięsnego razy 200 euro będą nadal decydować o kopertach finansowych na płatności bezpośrednie w państwach członkowskich. Utrzymanie takich kopert finansowych i następnie, od takiej podstawy, naliczanie procentowe rekompensat za zazielenienie (30% koperty) lub młodego rolnika (do 2% koperty), ONW (do 5% koperty) powoduje pogłębianie nierówności pomiędzy krajami. Państwa o niskich kopertach np. nowe państwa członkowskie, w tym kraje bałtyckie nadal nie będą mogły odpowiednio rekompensować rolnikom obowiązkowych wymagań nałożonych w ramach zazielenienia WPR. Podobnie, z małej koperty krajowej na dopłaty bezpośrednie trudno będzie w jednakowy sposób dopłacać młodym rolnikom w UE. Brak jest propozycji, które gwarantowałyby pełne zrównanie płatności bezpośrednich w całej Wspólnocie. Do końca 2019 r. zrównanie takie miałoby nastąpić jedynie na poziomie regionów/państw członkowskich.(…)

1. Ocena ogólna – kwestie najistotniejsze

Negatywne:

  • wprowadzenie nowych, dodatkowych zadań dla WPR (w tym ograniczeń dla praktyk produkcyjnych) z pozostawieniem dotychczasowego poziomu budżetu; prowadzić to będzie do ograniczenia konkurencyjności międzynarodowej rolnictwa UE i przeniesienia części produkcji poza UE, co miałoby negatywne konsekwencje, m.in. środowiskowe;
  • niewielki zakres wyrównania wsparcia bezpośredniego pomiędzy państwami członkowskimi i de facto zachowanie (choć zmniejszonego)zróżnicowania stawek opartego o historyczną intensywność produkcji rolnej; Projekt przewiduje jedynie częściowe zmniejszenie dysproporcji w wysokości płatności pomiędzy państwami członkowskimi. Brak jest propozycji, które gwarantowałyby pełne zrównanie płatności bezpośrednich w całej Unii w oparciu o stawki powierzchniowe, co byłoby spójne z polskim postulatem, aby powierzchnia UR była jedynym lub podstawowym kryterium określającym wysokość kopert krajowych, (tj. dobrze opisującym potencjał w zakresie produkcji żywności i ochrony środowiska). Do końca 2019 r. zrównanie takie miałoby nastąpić jedynie na poziomie regionów/państw członkowskich;odejście od wzmacniania finansowego filaru II, co było elementem wszystkich dotychczasowych reform WPR, i co dobrze służyło wspieraniu aktywnego rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich UE; przeniesienie niektórych funkcji i działań między filarami oraz nowe komponenty filaru I skutkują zatarciem wyraźnego dziś podziału ról pomiędzy I a II filarem;
  • wzrost złożoności WPR, szczególnie w ramach filaru I, m.in. poprzez wyodrębnienie zielonego komponentu płatności, złożone relacje w ramach Dobrej Kultury Rolnej (GAEC), zielonym komponentem filara I a działaniami rolno-środowiskowymi filara II, złożone wymagania programowania i ewaluacji w ROW; objęcie aktami delegowanymi bardzo wielu istotnych kwestii w ramach poszczególnych obszarów WPR, w tym m.in. działań interwencyjnych i regulacji w handlu zagranicznym, co oznacza istotne zwiększenie uprawnień KE i ograniczenie roli Rady w procesie stanowienia prawa rolnego UE; brak na tym etapie znajomości projektów tych aktów (delegowanych ale także wykonawczych) utrudnia, a czasem uniemożliwia diagnozę i ocenę niektórych elementów propozycji.

Pozytywne:

  • poprawa dystrybucji wsparcia bezpośredniego pomiędzy gospodarstwami o różnych wielkościach poprzez mechanizm degresywnej redukcji płatności - dla dużych gospodarstw (capping), oraz wzrost stawek wsparcia jednostkowego - dla małych gospodarstw (efekt zryczałtowanej płatności dla małych gospodarstw);
  • wyeksponowanie roli małych gospodarstw w europejskim modelu rolnictwa i dla realizacji celów strategii Europa 2020, w szczególności dotyczących wzrostu zrównoważonego i sprzyjającego włączeniu społecznemu (możliwość tworzenia tematycznych pod-programów w ramach PROW dla małych gospodarstw, zryczałtowana płatność bezpośrednia dla małych gospodarstw, wsparcie dywersyfikacji dochodów w filarze II, instrumenty wzmacniające pozycję rynkową tych gospodarstw);
  • rozszerzenie zakresu instrumentarium WPR o działania nowe, uzupełniające w stosunku do obecnych instrumentów, a wychodzące naprzeciw nowym wyzwaniom (np.: nowe instrumenty zarządzania ryzykiem, rozszerzenie zakresu działań: wsparcie dla grup producentów, współpraca, rozszerzenie niektórych działań rynkowych na wszystkie produkty).

Wymagające wyjaśnień KE i dalszych analiz:

  • dążenie do poprawy skuteczności w zakresie realizacji celów oraz efektywności WPR poprzez: (i) wzmocnienie planowania strategicznego (silne powiązanie programów ze strategią Europa 2020), (ii) silniejszą integrację pomiędzy różnymi instrumentami a także funduszami UE (w szczególności z polityką spójności) oraz (iii) nakierowanie wsparcia unijnego (w szczególności II filara) na ściśle zdefiniowane, mierzalne cele, zapowiedź systematycznego badania ich realizacji i alokowania dodatkowych środków do programów najlepiej je realizujących („rezerwa wykonania”) – obecnie brak jasności, czy rezerwa tworzona ma być na szczeblu krajowym, czy unijnym;
  • próby zmniejszenia obciążeń administracyjnych, w szczególności dla małych gospodarstw, co jest bardzo istotne dla krajów takich jak Polska np. płatność ryczałtowa dla małych gospodarstw powiązana z wyłączeniem z kontroli zasady wzajemnej zgodności (cross-compliance); niemniej w propozycji legislacyjnej dominują elementy komplikujące WPR;
  • możliwość przesunięcia z filaru I do filaru II do 10% koperty finansowej, a w przypadku państw o stawce płatności poniżej 90% średniej UE do 5% z filaru II do filaru I; zwiększa to elastyczność dla państw członkowskich w programowaniu i realizacji zakładanych celów WPR - z jednej strony, jednak z drugiej – prowadzi do różnicowania warunków funkcjonowania sektora w różnych państwach.
  • propozycja „przemieszczenia” niektórych rozwiązań między poszczególnymi rozporządzeniami; m.in. umieszczenie zapisów dotyczących doradztwa, zasady wzajemnej zgodności (cross-compliance) w rozporządzeniu ws. finansowania, zarządzania i monitoringu WPR, umieszczenie zapisów dotyczących zarządzania ryzykiem w rozporządzeniu ws. wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z EFRROW; takie podejście generuje zarówno korzyści (np.: ułatwienie jednolitego podejścia do spraw kontroli finansowej w obu filarach, ale może także generować utrudnienia wynikające m.in. z rozdzielenia spraw silnie powiązanych merytorycznie (np.: szczegóły dotyczące dobrej kultury rolnej i komponentu zielonego PB).
  • nowa koncepcja wdrażania Leader – dopuszczenie realizacji strategii wielofunduszowych stwarza nowe możliwości rozwoju lokalnego. Dalszych wyjaśnień wymaga jednak koncepcja realizacji tego rozwiązania w powiązaniu z regulacjami ogólnymi dotyczącymi polityki spójności.

2. Płatności bezpośrednie

Negatywne:

  • objęcie całej UE systemem płatności opartym na uprawnieniach (jak obecny SPS) i tym samym wycofanie SAPS w nowych Państwach Członkowskich;
  • możliwość kontynuowania do 2018 częściowego (do 60% koperty krajowej) zróżnicowania wsparcia bezpośredniego między gospodarstwami (w państwach członkowskich stosujących SPS) w oparciu o wartości historyczne – pełna regionalizacja płatności, tj. wprowadzenie jednolitej w kraju płatności ma nastąpić dopiero w 2019 r.; do tego czasu gospodarstwa zajmujące się w tych państwach produkcją, np. bydła, będą w uprzywilejowanej sytuacji na rynku UE;
  • utworzenie komponentu zielonego w ramach płatności bezpośrednich z przeznaczeniem 30% koperty krajowej na ten cel;zaproponowany sposób „zazielenienia” nie uwzględnia w pełni efektów środowiskowych osiąganych poprzez obecne instrumenty, takie jak działania rolno-środowiskowe II filaru WPR oraz wymogi wzajemnej zgodności, a także potencjału poprawy w tym zakresie; podejście to będzie generować dodatkowe obciążenia administracyjne;
  • definicja aktywnego rolnika, definicja zakłada, iż są to rolnicy, których wysokość płatności bezpośrednich rocznie przekracza bądź jest równa 5% łącznej sumy przychodów z działalności nierolniczej albo na gruntach rolnych składających się na ich gospodarstwa jest prowadzona minimalna działalność określona przez państwo członkowskie (definicja ta nie dotyczy rolników którzy otrzymali poniżej 5 tys. euro);
  • brak możliwości stosowania płatności powiązanych z produkcją w sektorze tytoniu;
  • brak mechanizmów zapewniających pełne wykorzystanie krajowych kopert finansowych; środki przeznaczone np. na ONW, młodego rolnika, małe gospodarstwa itp., w przypadku niewykorzystania w danym roku powinny być dostępne w ramach podstawowego komponentu płatności; podobnie, w przypadku braku aktywacji uprawnień w danym roku, uprawnienia takie nie powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu wartości uprawnień komponentu podstawowego w danym roku.

Pozytywne

  • możliwość zwiększenia wsparcia dla ONW poprzez dodatkowy, dobrowolny komponent płatności w filarze I (do 5% koperty, fakultatywnie dla PCz);
  • odejście od podziału norm dobrej kultury rolnej GAEC na dobrowolne i obowiązkowe, co jest jednym z warunków ujednolicenia tych wymogów między państwami członkowskimi;
  • utrzymanie i rozszerzenie na inne produkty możliwości powiązania wsparcia z produkcją, do 5% koperty z możliwością zwiększenia do 10% dla państw stosujących SAPS w 2013 r. lub innych uzasadnionych przypadkach; niemniej jednak projekt nie daje możliwości takiego wsparcia dla sektora tytoniu.

3. Rozwój obszarów wiejskich

Negatywne:

  • większe obciążenia administracyjne w zakresie wdrażania II filara WPR, wynikające m.in. z konieczności harmonizacji systemu programowania i wdrażania zarówno z I filarem WPR, jak i innymi funduszami (Wspólne Ramy Strategiczne, Kontrakt Partnerski), warunkowością ex-ante, położeniem nacisku na uzyskiwanie mierzalnych efektów realizacji programów; zmianą poziomu bazowego w przypadku działań dawnej osi II, wdrażanie Leadera w sposób wielofunduszowy, obowiązek utworzenia Europejskiej Sieci d/s Innowacji (EIP) itp. może skutkować bardzo napiętym i trudnym do realizacji harmonogramem programowania wsparcia obszarów wiejskich;
  • pozorne uproszczenie dotyczące zmniejszenia liczby działań; część działań, w szczególności działanie inwestycje w aktywa niematerialne, obejmuje swym zakresem kilka dotychczasowych działań;
  • wzrost wymagań względem działań rolno-środowiskowych i skomplikowanie całego systemu w związku z wprowadzeniem komponentu zielonego w I filarze (wyższy poziom bazowy zawężający zakres działań i zmniejszający poziom rekompensat);
  • nowe, wyłącznie biofizyczne kryteria wyznaczania ONW (wykluczające stosowanie kryterium społecznego, które odpowiada za znaczną część obszarów obecnie określonych jako ONW w Polsce), co może skutkować pewnym ograniczeniem tego obszaru i przesunięciem terytorialnym;

Pozytywne:

  • utrzymanie zakresu mechanizmów wsparcia finansowego II filara, z pozostawieniem dużej autonomii dla państw członkowskich, a także z uwzględnieniem kryterium spójnościowego w sposobie alokacji budżetu II filara WPR pomiędzy krajami członkowskimi; daje to szanse na utrzymanie obecnej skali finansowej i także dużej części zakresu przedmiotowego obecnego wsparcia w ramach PROW;
  • priorytety rozwoju obszarów wiejskich zgodne z obecnie obowiązującymi, przy czym znaczny nacisk położono na kwestie klimatu i innowacyjności;
  • wzmocnienie roli programowania strategicznego, dążenie do ukierunkowania pomocy w sposób zapewniający realizację celów wyznaczonych na poziomie UE i państw członkowskich oraz odejście od osi w ramach PROW, co zwiększa elastyczność dla państw członkowskich;
  • możliwość opracowania tematycznych pod-programów w ramach PROW ukierunkowanych na wybrane zagadnienia (młodzi rolnicy, małe gospodarstwa, obszary górskie, skrócenie łańcucha dostaw);
  • poszerzenie instrumentarium ROW o instrumenty zarządzania ryzykiem w tym o instrument stabilizacji dochodów (zrekompensowanie rolnikowi poważnych strat w dochodach);
  • wysoki poziom współfinansowania z EFROW dla kategorii regionów „mniej rozwinięte”.

4. Wspólna organizacja rynków rolnych

Negatywne:

  • likwidacja kwotowania mleka (od 1 kwietnia 2015 r.) i cukru (do 30 września 2015 r.), przy zapewnieniu możliwości stosowania obowiązkowych umów kontraktacyjnych i negocjowania cen przez organizacje producentów i ich zrzeszenia (mleko) i utrzymanie obowiązku podpisywania porozumień branżowych (cukier);
  • zmiana mechanizmu dopłat do prywatnego przechowywania masła z obligatoryjnego na fakultatywny, w rezultacie czego mechanizm nie byłby uruchamiany automatycznie każdego roku, jak to ma miejsce obecnie;
  • likwidacja mechanizmu dopłat do odtłuszczonego mleka w proszku, wykorzystywanego w produkcji pasz oraz do mleka odtłuszczonego wykorzystywanego w produkcji kazeiny i kazeinianów oznacza, że nie będzie instrumentów pozwalających na szybką reakcję w przypadku wystąpienia zakłóceń funkcjonowania rynku mleka w zakresie białka mlecznego;
  • brak aktualizacji (podniesienia), ze względu na rosnące koszty produkcji, poziomu cen referencyjnych mięsa i zbóż;
  • przeniesienie wsparcia organizowania się w grupy producentów sektora owoców i warzyw do II filara i pozostawienie wsparcia organizacji producentów w I filarze komplikuje system wsparcia tego sektora; likwidacja pomocy inwestycyjnej dla grup producentów owoców i warzyw w obecnej wysokości 75% kosztów kwalifikowanych przy utrzymaniu pomocy administracyjnej (ograniczonej do 5 lat oraz procentowo i kwotowo).

Pozytywne

  • utrzymanie publicznej interwencji i dopłat do prywatnego przechowywania;
  • wprowadzenie fakultatywnego mechanizmu dopłat do prywatnego przechowywania odtłuszczonego mleka w proszku;
  • rozszerzenie stosowania: (i) ogólnej klauzuli „kryzysowej” w przypadku ryzyka wystąpienia zakłóceń rynkowych, spowodowanych znacznymi wzrostami / spadkami cen na rynku wewnętrznym lub rynkach zewnętrznych albo innymi czynnikami oraz (ii) mechanizmu wsparcia związanego z utratą zaufania konsumentów, na wszystkie sektory ujęte w obecnej WOR;
  • dążenie do wzmocnienia pozycji producentów rolnych w łańcuchu żywnościowym poprzez: (i) rozszerzenie uznawania przez państwa członkowskie organizacji producentów i ich zrzeszeń, jak również organizacji międzybranżowych, na wszystkie sektory ujęte w obecnej WOR; (ii) specjalne podejście do celów WPR oraz producentów rolnych i ich związków w zakresie prawa dotyczącego konkurencji;
  • zachęta dla organizacji producentów, ich zrzeszeń i organizacji międzybranżowych do dostosowania podaży do wymogów rynku z wyłączeniem wycofywania produktów z rynku, w odniesieniu do roślin i produktów pochodzenia zwierzęcego (z wyłączeniem mleka).